PÊNDULO DA REFORMA TRIBUTÁRIA
Clóvis Panzarini

O debate sobre a reforma tributária obedece a uma trajetória pendular: ora domina as manchetes dos jornais e a preocupação de contribuintes e autoridades públicas, colocando-a como fundamental para destravar a economia do País, ora desaparece completamente da agenda, como se todos os problemas tivessem misteriosamente sido solucionados. O fato é que, além do contribuinte, sujeito passivo - e põe passivo nisso! - nessa truculenta relação, ninguém está seriamente disposto a correr qualquer tipo de risco de uma reforma abrangente, que rompa paradigmas, redistribua horizontal e verticalmente rendas tributárias e, inexoravelmente, poder político.

Os antagonismos federativos e a desconfiança decorrente dos desequilíbrios na correlação de forças no Congresso Nacional - tanto no que diz respeito à representatividade das unidades federadas quanto ao relevante peso e a bovina obediência da base de sustentação do atual governo central - conduzem sempre às calendas qualquer proposição um pouco mais ousada de reforma do sistema fiscal. Levar adiante uma proposta de reforma fiscal num ambiente democrático, em que as partes envolvidas não têm força suficiente para amoldar o modelo à sua conveniência, mas a têm para impedir o início do processo, é tarefa virtualmente impossível.

Recentemente, em mesa redonda sobre a questão fiscal, um estudioso do tema lembrou com tristeza que as duas únicas reformas fiscais significativas do País nos últimos cem anos foram feitas sob a égide de regime político de exceção. A primeira - implementada pela Emenda 18/65 -, no limiar do movimento militar de 1964 e que entrou em vigor em 1967, revolucionou o sistema tributário brasileiro com a criação dos impostos do tipo valor agregado. A segunda, de 1988, no crepúsculo daquele regime, quando a abertura democrática engatinhava e o governo central tinha esgarçada base de sustentação política no Parlamento, promoveu ampla descentralização de competências e de receitas tributárias, destroçando o Orçamento da União, mas deixando a ela competência para recompô-lo via criação de contribuições sociais cumulativas que transformaram o sistema tributário numa colcha de retalhos de péssimo gosto.

Não é, portanto, tarefa trivial a aprovação, em ambiente democrático, de uma proposta de reforma fiscal que almeje, ao mesmo tempo, a eficiência do sistema tributário, o equilíbrio da Federação, a qualidade do gasto público e a redução das disparidades sociais e regionais. Até porque esses objetivos são, muitas vezes, conflitantes.

A busca da eficiência do modelo tributário, por exemplo, passa inexoravelmente por ampla reforma do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), hoje o principal vilão do sistema e fator de graves ineficiências. Para dar alguma racionalidade a esse tributo existem dois caminhos, ambos atentatórios ao equilíbrio federativo: um, mais simples, a adoção do princípio de destino nas operações interestaduais; e outro, mais radical, a sua federalização.

Caso o caminho escolhido seja a adoção do princípio de destino, a mudança implicará importante redistribuição de rendas entre as unidades federadas, transferindo receita dos Estados exportadores líquidos, nas operações interestaduais, para os importadores líquidos. O mais ousado, a federalização do ICMS, como apregoam alguns técnicos românticos e descolados da realidade política, promoverá redistribuição de poder político e, provavelmente, de receita tributária.

Os representantes estaduais, destarte, desconfiam, por mais consistente que seja do ponto de vista técnico, de qualquer proposição de reforma que modifique o ICMS.

O princípio de destino nas operações interestaduais, que, pondo fim à guerra fiscal, daria alguma eficiência ao modelo, desagrada tanto aos Estados exportadores líquidos, perdedores de receita, quanto aos importadores, que ganham receita tributária mas perdem o poder de fazer política de desenvolvimento regional com o ICMS.

De outro lado, a federalização desse imposto, ainda que preveja a distribuição da totalidade do produto de sua arrecadação aos Estados e municípios, é unanimemente rechaçada pelos Estados. Estes, além de não aceitarem a perda do poder político que decorre da competência para administrá-lo, não confiam na justeza do critério de partilha da receita do novo ICMS federalizado, que inevitavelmente receberá tratamento político no Parlamento.

É interessante observar que todas as propostas de reforma tributária vêm com a promessa de que seu resultado será absolutamente neutro do ponto de vista de distribuição das rendas tributárias. Esse surrado e desacreditado pressuposto é falso, pois é impossível eliminar as assimetrias do sistema com mudanças simétricas. De outro lado, as unidades federadas sempre exigem salvaguardas constitucionais, abastecidas pelo Orçamento federal, para garantir a imutabilidade de sua fatia no bolo tributário nacional. Enfim, uma reforma tributária em que alguns entes federativos ganhem sem que outros percam resultará inevitavelmente

(*) economista , ex-coordenador tributário da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo e sócio-diretor da CP Consultores Associados Ltda (clovis@cpconsultores. com .br)