CONCEITOS
PARA UMA REFORMA TRIBUTÁRIA
Clóvis Panzarini
Resumo:
O
objetivo deste artigo é o de examinar as
duas principais propostas de reforma da legislação
federal que trata do Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Prestações de Serviços
(ICMS), uma do Poder Executivo federal e outra do
Senador Francisco Dornelles (PP-RJ).
A análise conclui que o núcleo da
segunda proposta – a criação,
na competência federal, de um IVA amplo, limpo
de cumulatividades, incidente sobre todas as bases
de consumo hoje tributadas pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios – acrescido
de alguns pontos da primeira e de outros listados
ao final, poderia servir de base à esse modelo
conceitual. Essa lista inclui, entre outras propostas,
medidas para a viabilização do fim
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
federal, e do ISS, municipal, a manutenção
do Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA), estadual, critérios para
distribuição vertical da receita do
novo imposto e para alteração de sua
legislação, em particular de suas
alíquotas, e a definição, interpretação
e aplicação uniforme das normas do
novo imposto em todo o território nacional.
Introdução
Este artigo é focado no exame de duas propostas
de reforma tributária voltadas para o ICMS,
naquilo que depende de legislação
federal. A primeira é a que veio do Poder
Executivo, na forma da Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) nº 31-A-2007. A segunda foi apresentada
pelo senador Francisco Dornelles (PP-RJ), e será
referida a seguir como proposta Dornelles.
O texto que se segue abrange cinco seções.
A primeira resume alguns princípios que devem
servir de base a um sistema tributário eficiente.
A Seção 2 trata da carga tributária
nacional, também de forma sucinta, referindo-se
a aspectos quantitativos e qualitativos. A Seção
3 é a central e trata separadamente das duas
propostas, descrevendo a sua natureza e comentando
vários de seus aspectos em subseções
distintas. A Seção 4 apresenta algumas
conclusões que emergem de uma comparação
das duas propostas. A Seção 5 resume
essas conclusões, e enfatizando dificuldades
políticas – talvez insuperáveis
– imagina um modelo tributário que
representaria um avanço rumo à modernidade,
constituído pelo núcleo da proposta
Dornelles, acrescido de alguns pontos da PEC 31-A/2007
e de outros que enumera, que ampliariam o caráter
da reforma, abrangendo também outros impostos,
como o IPI e o ISS.
1.
Política Tributária e Eficiência
Econômica – Princípios Básicos
Um sistema tributário eficiente deve obedecer
a determinados princípios, como o da neutralidade,
da equidade, da simplicidade e da capacidade contributiva,
que quando não observados corroem a competitividade
da economia. O princípio da neutralidade,
por exemplo, ensina que a tributação
deve ser otimizada de forma a interferir o mínimo
possível na alocação de recursos
da economia, pois alterações nos preços
relativos de bens e serviços, decorrentes
do fator tributário, quase sempre comprometem
a eficiência econômica e o bem-estar.
O princípio da isonomia, complementar ao
princípio da neutralidade, estabelece que
o Estado deve operar de forma neutra para que concorrentes
atuem no mercado em igualdade de condições.
Não é por outra razão que a
Constituição determina que não
se institua tratamento desigual entre contribuintes
que se encontrem em situação equivalente.
Pelo princípio da simplicidade espera-se
que o sistema seja suficientemente “amigável”
para que não haja desperdícios de
recursos, humanos e financeiros, para a obediência,
pelo contribuinte, às suas regras, e para
o seu monitoramento e arrecadação,
pelo fisco. Muitas vezes, o Fisco, na busca da eficiência
arrecadatória, deixa de observar esses princípios
causando graves problemas para a competitividade
e para o equilíbrio financeiro dos contribuintes.
2. Carga tributária e gasto público:
magnitude e qualidade
A sabedoria convencional tem concluído, erradamente,
que a magnitude da carga tributária se constitui
em grave fator de comprometimento da competitividade
do setor produtivo nacional. Em 2009 a carga tributária
brasileira deve ter superado o percentual de 35%
do produto interno bruto (PIB), mas, conceitualmente,
poder-se-ia ter uma carga de 33% ainda mais gravosa
ou uma de 38% menos ofensiva à competitividade,
pois não é a sua magnitude que desequilibra
o mercado, mas sim a qualidade dos impostos e a
forma como o produto de sua arrecadação
é gasto. Um país dotado de um sistema
tributário "limpo", com impostos
que obedeçam aos princípios da neutralidade,
equidade, eficiência, transparência
e simplicidade, gerido por um governo austero no
gasto e que produza bens públicos em quantidade
e com qualidade adequadas, certamente não
terá o fator tributário como óbice
à sua competitividade, qualquer que seja
a magnitude da carga. Mas há um clamor nacional
por redução do peso dos impostos..
O principal problema tributário brasileiro
não é, pois, o tamanho de sua carga,
mas a deformação dos impostos, verdadeiros
“frankensteins” que agridem todos os
preceitos que devem orientar um sistema eficiente.
O fato é que há generalizado clamor
por redução da carga tributária
brasileira, cuja trajetória persistentemente
ascendente estaria, supostamente, comprometendo
a competitividade do setor produtivo e o poder de
compra da população. A Tabela 1 mostra
a evolução da carga tributaria como
percentagem do PIB nos últimos anos.
Mais grave do que esse despropositado peso dos impostos
é o fato de que o arcabouço fiscal
brasileiro é composto por tributos de péssima
qualidade, que ofendem aqueles princípios
que devem nortear um sistema tributário moderno:
é ineficiente, complexo, injusto, gera insegurança
jurídica e guerra fiscal, além de
permitir a extração de uma carga de
impostos desproporcional à capacidade contributiva
dos contribuintes. A cumulatividade dos impostos
compromete a competitividade do setor produtivo
nacional tanto no mercado externo quanto no doméstico.
De outro lado, o cipoal de normas, complexas e instáveis,
aumentam o custo de conformidade das empresas e
se constituem em um fator adicional de comprometimento
da competitividade. Também, a percepção
da sociedade de que a carga tributária brasileira
é elevada decorre do fato de que o governo
não oferece a ela serviços públicos
– saúde, educação, segurança
pública, etc - em quantidade e qualidade
proporcionais ao montante de recursos dela extraído
compulsoriamente na forma de tributos. Destarte,
o contribuinte brasileiro, apesar do volume de impostos
que apequenam sua renda disponível, tem de
alocar parcela importante de seu orçamento
doméstico para pagamento de despesas com
serviços que deveriam ser providos com os
recursos do voraz governo.
3.
A Reforma Tributária
É consenso que o sistema tributário
brasileiro, é ineficiente, complexo e injusto.
A qualidade dos impostos no Brasil ofende mais a
competitividade da economia do que a magnitude da
carga tributária, que é equivocadamente
entendida por muitos como a principal razão
para uma reforma.
A complexidade do sistema faz com que os custos
de conformidade sejam, muitas vezes, mais gravosos
do que o próprio valor do imposto recolhido.
Acrescente-se a isso as demais distorções
- como as decorrentes da guerra fiscal, que gera
insegurança jurídica e violência
contra a competição sadia - e da cumulatividade,
que existindo mesmo nos insuspeitos tributos “não-cumulativos”,
como o ICMS, erodem a competitividade das empresas
brasileiras.
A elevada carga tributária e a péssima
qualidade dos impostos que a compõem levam
empresários, contribuintes e a população
em geral a clamar por reforma do sistema de impostos,
pois todos sofrem com os absurdos do quadro fiscal.
Entretanto não são poucas as dificuldades
técnicas e políticas que devem ser
superadas para a implantação de um
novo modelo, mais racional e eficiente. Destarte,
as sucessivas propostas de reforma tributária
não saem do papel porque, agredindo o pacto
federativo, são politicamente inviáveis
ou porque são tecnicamente frágeis
e acentuam ainda mais as distorções
que pretendem mitigar.
A inserção na Constituição
de 1988 do comando que prevê a sua revisão
após cinco anos da data da promulgação,
por voto de maioria absoluta dos membros do Congresso
Nacional - menor do que o necessário para
aprovação de Emenda Constitucional,
que exige três quintos daqueles votos -, teve
por motivação básica as incertezas
da eficácia do sistema tributário
que então se aprovava.
Assim, desde 1993 multiplicam-se propostas de reforma
tributária. Remédios de toda espécie
têm sido oferecidos para a cura do modelo
doente, quase todos anunciados como panacéia
que promete curar desde complexidade até
injustiça distributiva. Até a substituição
de todos os tributos por uma “super CPMF”,
com alíquota de 7% ou 8% (teria de gerar
20 vezes mais receita do que a CPMF, que rendia
R$ 40 bilhões/ano com a alíquota de
0,38%), tem sido defendida por contribuintes desesperados
com o cipoal tributário ou por economistas
de insuspeita estatura intelectual.
Contudo, o debate sobre a reforma tributária
tem obedecido a uma trajetória pendular:
ora domina as manchetes dos jornais e a preocupação
de contribuintes e autoridades públicas,
colocando-a como fundamental para destravar a economia
do País, ora desaparece completamente da
agenda, como se todos os problemas tivessem misteriosamente
sido solucionados. O fato é que, além
do contribuinte, sujeito passivo nessa truculenta
relação, nenhum ente federativo parece
estar seriamente disposto a correr qualquer tipo
de risco de uma reforma abrangente, que rompa paradigmas,
redistribua horizontal e verticalmente rendas tributárias
e, inexoravelmente, poder político.
Os antagonismos federativos e a desconfiança
decorrente dos desequilíbrios na correlação
de forças no Congresso Nacional - tanto no
que diz respeito à representatividade das
unidades federadas quanto ao relevante peso da base
de sustentação do governo central
- conduzem sempre às calendas qualquer proposição
um pouco mais ousada de reforma do sistema fiscal.
Não é, pois, tarefa trivial a aprovação,
em ambiente democrático, de uma proposta
de reforma fiscal que almeje, ao mesmo tempo, a
eficiência do sistema tributário, o
equilíbrio da Federação, a
qualidade do gasto público e a redução
das disparidades sociais e regionais. Até
porque esses objetivos são, muitas vezes,
conflitantes.
O modelo tributário vigente, consagrado na
Constituição de 1988 promoveu ampla
descentralização de competências
e de receitas tributárias, destroçando
o Orçamento da União, mas deixou a
ela competência para recompô-lo via
criação de contribuições
sociais cumulativas que transformaram o sistema
tributário numa colcha de retalhos de péssimo
gosto.
A implementação de um sistema tributário
moderno passa inexoravelmente por ampla reforma
do Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços (ICMS), hoje o principal vilão
do sistema e fator de graves ineficiências.
Para dar alguma racionalidade a esse tributo existem
dois caminhos, ambos de alguma forma conflitantes
com equilíbrio federativo: um, mais simples,
passa pela adoção do princípio
de destino nas operações interestaduais;
o outro, mais radical, seria a sua federalização.
A adoção do princípio de destino,
além das dificuldades operacionais para a
sua implantação, implica importante
redistribuição de rendas entre as
unidades federadas, transferindo receita dos Estados
exportadores líquidos, nas operações
interestaduais, para os importadores líquidos.
O caminho mais ousado, a federalização
do ICMS, promoveria redistribuição
de poder político e, provavelmente, de receita
tributária.
3.1 A Proposta de Emenda Constitucional
(PEC) nº 31-A/2007
A última proposta de reforma tributária
do Governo Federal, a PEC nº 31-A/2007, terceira
do governo Lula, promete importantes melhorias no
sistema tributário com ganhos para o Fisco
e contribuintes, mas além dos conflitos a
serem superados, está longe de trazer modernidade
ao sistema de impostos do País.
Esta proposta supostamente simplifica o sistema
tributário, elimina as distorções
que comprometem a competitividade da economia e
põe fim à 'guerra fiscal'. Além
de alterações estruturais em alguns
tributos, promove importantes mudanças em
dispositivos que definem base de cálculo
e critérios de rateio de fundos constitucionais,
como o Fundo de Participação dos Estados
(FPE), o Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) e a cota-parte municipal
do ICMS.
Na competência federal, prevê a criação
de um novo imposto, não cumulativo, o IVA-F,
“cujos núcleos da hipótese de
incidência são as “operações
com bens e prestações de serviços”.
Esse novo imposto deverá ter alíquota
que proporcione arrecadação igual
à soma da receita da atual COFINS, da CIDE-Combustíveis,
do PIS e da contribuição do Salário-Educação.
Além disso, lei poderá estabelecer
adicional do IVA-F para substituir parcialmente
a contribuição sobre folha de pagamento
recolhida pelo empregador (art. 195, § 13,
CF-88). Já o IRPJ deve absorver a CSLL, inclusive,
mediante fixação de alíquotas
diferenciadas por setor de atividade econômica
(art. 153, § 2º, III, CF-88). Lei federal
definirá redução gradativa,
entre o 2º e 7º ano subseqüente à
promulgação da Emenda, da alíquota
da contribuição do empregador sobre
folha de pagamento, pelo que o Poder Executivo deve
remeter projeto de lei nesse sentido, no prazo de
90 dias após a referida promulgação.
(nota do Relator da Proposta, Deputado.Sandro Mabel)
Como a arrecadação das contribuições
que serão extintas e substituídas
pelo IVA-F somou, em 2009, R$ 163 bilhões,
a alíquota do novo tributo, necessária
para repor no orçamento da União aquele
montante, terá de ser algo equivalente a
70% da atual alíquota média do ICMS,
que no ano rendeu aos Estados R$225 bilhões.
Na esfera federal, a proposta prevê ainda
a extinção da Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido, que será
fundida com o Imposto de Renda Pessoa Jurídica.
O setor de serviços, cujo índice de
valor agregado é elevado, terá expressivo
aumento de carga tributária com a criação
do IVA-F, caso não tenha alíquota
diferenciada, que incidirá praticamente sobe
o faturamento de vez que o setor praticamente não
terá créditos a recuperar, relativos
às operações anteriores.
O ICMS é o “calcanhar de Aquiles”
da reforma tributária, por envolver entraves
técnicos e políticos ainda longe de
solução. O problema do ICMS é
genético. Esse imposto nasceu com 26 “cromossomos”
a mais. Impostos do tipo valor agregado, como é
o caso do ICMS, têm natureza nacional uma
vez que a cadeia de débito e crédito
faz com que a decisão de política
tributária de um Estado contamine a economia
dos demais, com os quais seus contribuintes mantém
relação comercial. Impostos dessa
natureza devem, então, ser unos, de competência
federal, mas no Brasil, sua competência foi
outorgada aos Estados e o imposto foi desdobrado
em 27. Guerra fiscal, insegurança jurídica,
acumulação de crédito, cobrança
do imposto na fronteira, no momento da entrada da
mercadoria no território do estado, multiplicidade
de regras e “passeio” de notas fiscais
são exemplos de distorções
decorrentes da equivocada outorga. A proposta de
reforma tributária ora em pauta - a Proposta
de Emenda Constitucional (PEC) 31-A/07, recentemente
aprovada na Comissão de Reforma Tributária
da Câmara dos Deputados - supostamente modernizará
o sistema tributário, saneando os seus principais
problemas.
COMENTÁRIOS
3.1.1 A questão da transparência.
O ICMS, atualmente, por regra constitucional, compõe
a sua base de cálculo, ou seja, é
cobrado "por dentro", fazendo com que
a alíquota nominal de 18% seja, de fato,
21,95%, sem que o consumidor perceba. Na Proposta,
essa distorção é mantida e,
mais do que isso, contamina também o novo
IVA federal, pois há previsão de que
o imposto possa compor a sua base de cálculo.
Dizem os defensores dessa sistemática que
a alíquota “por fora” necessária
para arrecadar o atual montante de recursos teria
de ser muito alta, induzindo aumento de sonegação.
Esse argumento não pode prevalecer, pois
o contribuinte fraudador não sonega alíquota,
mas sim dinheiro público. Na venda de um
par de sapatos cujo preço sem ICMS é
R$ 82, o comerciante sonegador ganha R$ 18 quando
não emite nota fiscal, seja a alíquota
de 18% "por dentro" ou de 21,95% "por
fora". A alíquota "por dentro"
não ilude o sonegador, mas o consumidor,
que imagina estar pagando apenas 18% de ICMS na
compra de seus sapatos novos.
3.1.2 A questão da neutralidade
Problemas relativos à eficiência e
neutralidade do ICMS também ou não
estão resolvidos ou a solução
está de tal forma postergada que muitas empresas
não sobreviverão para dela usufruir.
A vedação ao crédito do imposto
incidente sobre bens de uso e consumo e o aproveitamento
em quatro anos do crédito relativo aos bens
de capital, por exemplo, constituem forte ofensa
ao princípio da não-cumulatividade
e, portanto, da neutralidade do imposto. Os Estados
alegam que tais desonerações constituir-se-iam
em perda de receita insuportável. Ora, o
quantum de receita desejável é, evidentemente,
definido pelas alíquotas dos impostos, mas
está sendo dada preferência a alíquotas
nominais aparentemente baixas, enquanto o verdadeiro
ônus tributário está sendo definido
por "alíquotas" invisíveis
ao cidadão consumidor. Aquele mesmo par de
sapatos cuja alíquota "por fora"
já é de 21,95% tem ônus tributário
ainda maior quando se contabiliza, também,
a bitributação dos bens de uso e consumo
utilizados na sua produção. Caso fosse
imposta, digamos, a alíquota de 23% sobre
aquele par de sapatos, mas sem a mágica da
cobrança "por dentro" e sem a bitributação
dos bens de uso e consumo, a sua carga tributária
seria rigorosamente a mesma, só que mais
inteligente e transparente.
A citada PEC propõe a eliminação
da bitributação dos bens de uso e
consumo num processo que demorará 19 anos:
um décimo por ano a partir do nono ano subseqüente
ao da promulgação da emenda constitucional.
De se ressaltar que o creditamento do ICMS incidente
sobre a conta de energia elétrica continuará
sendo permitido apenas àquela “consumida
no processo de industrialização”,
o que exclui o setor comercial de seu aproveitamento.
Também o ICMS incidente sobre serviços
de comunicação utilizados na cadeia
produtiva não será objeto de recuperação.
Então, essas importantes fontes de cumulatividade
do imposto, que comprometem a sua neutralidade,
não serão sanadas – ou o serão
em prazo insuportavelmente longo - pela PEC-31-A/2007.
O segundo problema, a desoneração
dos bens de capital será feita via devolução
à vista ao investidor - atualmente isso é
feito em 48 meses – mas o processo de transição
do creditamento do ICMS do atual período
de 48 meses para devolução à
vista, de acordo com a proposta dar-se-á
em 8 anos.
Outro fator que agride a neutralidade do ICMS é
a guerra fiscal, que faz com que mercadorias idênticas
concorram no mesmo mercado com cargas tributárias
diferentes.
3.1.3 A questão da uniformização
horizontal das alíquotas do ICMS
De acordo com a Proposta, as alíquotas do
imposto serão implementadas por lei complementar
federal que definirá entre elas, a alíquota
padrão, aplicável a todas as hipóteses
não sujeitas a outra alíquota e resolução
do Senado Federal, aprovada pela maioria de seus
membros, definirá o enquadramento de mercadorias
e serviços nas alíquotas diferentes
da alíquota padrão, exclusivamente
mediante aprovação ou rejeição
de proposição do futuro “CONFAZ”
ou de iniciativa de um terço dos Governadores
de Estado e Distrito Federal ou das Assembléias
Legislativas, manifestando-se, cada uma delas, pela
maioria relativa de seus membros, desde que estejam
representadas, em ambos os casos, todas as Regiões
do País. A unificação das alíquotas
do ICMS implicará aumento da carga tributária,
pois a padronização, inexoravelmente,
se fará pelo teto. O óleo diesel,
por exemplo, é tributado a 12% de ICMS nos
Estados de São Paulo, Paraná, Santa
Catarina e Rio Grande do Sul. Nos demais Estados,
a alíquota praticada é de 18%. Outros
exemplos de diversidade de alíquota em insumos
estratégicos podem ser apontados, como a
que grava a energia elétrica, as telecomunicações,
a gasolina etc. Há o risco concreto de que
a carga tributária incidente sobre alimentos
seja aumentada e não diminuída, pois
os Estados cuja base econômica seja a agricultura
provavelmente não concordarão com
a isenção nacional dessas mercadorias,
que atualmente são desoneradas apenas nos
Estados mais desenvolvidos.
3.1.4 A questão do princípio
de destino
3.1.4.1 Aspectos políticos: redistribuição
horizontal de receita tributária.
A Proposta prevê a adoção do
princípio de destino (ou “quase destino”;
no caso, 2%) nas operações interestaduais,
transferindo a quase totalidade da receita do imposto
para o Estado onde a mercadoria é consumida.
Remanescerá para o Tesouro do Estado vendedor
apenas 2% do valor da operação interestadual.
O princípio de destino nas operações
interestaduais, que, pondo fim à guerra fiscal,
daria alguma eficiência ao modelo, desagrada
tanto aos Estados exportadores líquidos,
perdedores de receita, quanto aos importadores,
que ganham receita tributária, mas perdem
o poder de fazer política de desenvolvimento
regional com o ICMS. Nas recentes discussões
sobre a reforma tributária, os Estados consumidores,
importadores líquidos, ganhadores, portanto,
de receita com o princípio de destino, têm
sido mais resistentes à mudança do
que os Estados produtores. Estes perdem receita;
aqueles a capacidade de atrair atividade econômica
para seus territórios.
3.1.4.2 Aspectos operacionais.
A operacionalização do princípio
de destino também não está
equacionada. Existem duas formas para implantá-lo:
a mais óbvia, a adoção da alíquota
zero na fronteira; a outra, através da cobrança
da alíquota “cheia” na origem
e repasse da receita ao tesouro do Estado importador.
Ambas as alternativas apresentam problemas operacionais
ainda não solucionados. Ademais, qualquer
uma das alternativas agrava o já grave problema
de acumulação de crédito do
ICMS. A primeira – alíquota zero na
fronteira – implica aumento de crédito
acumulado na escrita fiscal dos contribuintes do
Estado exportador: qualquer operação
interestadual terá efeito idêntico
ao de uma exportação para o exterior
na conta fiscal do contribuinte remetente da mercadoria.
A segunda alternativa– cobrança da
alíquota “cheia” na origem com
repasse da receita ao estado importador –
implica aumento de crédito acumulado no Estado
de destino, quando a mercadoria adquirida em operação
interestadual, ou o produto dela resultante, for
objeto de exportação para o exterior.
De fato, sendo a operação interestadual
praticada com a alíquota “cheia”
(a interna), o contribuinte destinatário,
se exportador, terá agravado seu problema
de crédito acumulado. Atualmente, uma siderúrgica
capixaba, por exemplo, compra minério em
Minas Gerais e se credita de 7% de ICMS, que acaba
virando “moeda podre”, congelada na
sua escrita fiscal. Aprovada essa proposta, esse
crédito decorrente da operação
interestadual aumentará em 157%, uma vez
que o minério sairá de Minas Gerais
tributado com 18% de ICMS. A soja, que sai de Mato
Grosso para São Paulo com 12% de ICMS, passará
a ser tributada na fronteira com alíquota
de 18%, dando direito a idêntico crédito
ao comprador interestadual. É verdade que
nesse desenho o Estado destinatário é
“ressarcido” pelo contribuinte do Estado
remetente. Entretanto, nada garante que os Estados
destinatários de matérias-primas dispor-se-ão
a honrar créditos acumulados - depois da
reforma maiores do que os de hoje - tendo em vista
que não há nenhum vínculo entre
o seu aumento de arrecadação e a necessidade
dele honrar tais compromissos. Também, nada
garante que os mecanismos de auditoria, sempre exigidos
para a homologação e a respectiva
devolução ou autorização
de transferência dos créditos para
terceiros, sejam mais ágeis que os atuais.
Além do problema do crédito acumulado,
ambas as alternativas apresentam outros problemas
operacionais que precisam ser solucionados.
A imposição da “alíquota
zero” (no caso, “quase zero”;
2%) na fronteira exigiria a instalação
de verdadeiras aduanas interestaduais para o controle
físico das mercadorias, uma vez que o enorme
diferencial entre a alíquota interna e a
interestadual induziria a exacerbação
do já existente problema da simulação
de destino da mercadoria. O contribuinte fraudador
remete efetivamente a mercadoria para destinatário
interno, acobertada por documento fiscal a destinatário
interestadual fictício.
De outro lado, a cobrança do imposto na origem,
antes da saída da mercadoria, com o repasse
da receita ao Estado de destino, opção
preferida pelos secretários de fazenda, também
apresenta entraves operacionais sérios. Aqui
também se abrem duas possibilidades: ou o
contribuinte-remetente recolhe o imposto diretamente
ao Estado da localização do seu cliente
ou ao tesouro de seu Estado, que o repassa ao Estado
destinatário. A primeira alternativa implicaria
enorme aumento na complexidade do já complexo
ICMS: cada empresa que pratica operações
interestaduais haveria de ser contribuinte inscrito
em tantas secretarias de fazenda - e ser por elas
fiscalizada - quantos forem os Estados onde tem
clientes. Contribuintes que fornecem para todo o
País seriam auditados por vinte e sete fiscos!..
Nessa hipótese, o objetivo da reforma tributária
de simplificar o modelo claramente fica frustrado.
A segunda alternativa – o recolhimento do
ICMS ao tesouro de seu Estado, que o repassaria
ao Estado destinatário – implicaria
transferências horizontais entre entes federativos
de mesmo nível e exigiria confiança
mútua entre eles, o que não existe
e não haveria como punir o Estado que inadimplisse
ao repasse de receita aos Estados importadores.
3.1.5 A questão da unificação
da legislação e a simplificação
do sistema
A PEC 31-A-2007 estabelece que o Regulamento do
ICMS, que define a forma como as obrigações
tributárias devem ser cumpridas, será
nacional, editado pelo novo 'CONFAZ'. Essa unificação
da legislação do ICMS, principal elemento
mercadológico da proposta - que encanta economistas,
políticos e leigos em geral em administração
tributária - poderá resultar em enorme
complexidade, pois, o Regulamento Nacional do ICMS,
feito “a 54 mãos”, pelas 27 representações
estaduais no CONFAZ, deverá tornar-se verdadeira
“árvore de Natal”, repositório
de todas as exigências descabidas ou anacrônicas,
anulando avanços e simplificações
já conquistados em alguns Estados. Homogeneizar-se-á
nacionalmente as complexidades locais. Para as corporações
multiestaduais - e só para elas - a troca
talvez seja benéfica. Como a grande maioria
das empresas não tem filiais fora do Estado,
é certo que o Regulamento Nacional do ICMS,
na média, represente mais complexidade do
que cada um dos 27 regulamentos estaduais do ICMS.
3.1.6 A questão dos fundos compensatórios.
A PEC 31-A-2007 prevê que a base de cálculo
dos fundos compensatórios será mais
ampla do que a atual (que considera apenas o produto
da arrecadação de IPI e IR), pois
incluirá nela, também, o produto da
arrecadação do novo “IVA-F”.
O Fundo de Participação dos Estados
(FPE) será abastecido com onze inteiros e
um décimo por cento do produto da arrecadação
daqueles impostos e o Fundo de Participação
dos Municípios, com onze inteiros e seis
décimos por cento e mais cinco décimos
por cento, no primeiro decêndio do mês
de dezembro de cada ano.
Cria, ainda, mais dois fundos compensatórios
para neutralizar eventuais perdas de receita ou
de capacidade de fazer política tributária,
ambos alimentados com recursos da União:
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)
e o Fundo de Equalização de Receitas
(FER).
O primeiro, o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional será abastecido por:
1. um inteiro e cinco décimos por cento para
aplicação em programas de financiamento
ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste
e Centro-Oeste, por meio de suas instituições
financeiras de caráter regional, de acordo
com os planos regionais de desenvolvimento, ficando
assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade
dos recursos destinados à região,
na forma que a lei estabelecer;
2. cinco décimos por cento para aplicação
em programas de desenvolvimento econômico
e social, segundo diretrizes estabelecidas pelos
organismos regionais a que se refere o art. 43,
§ 1º, II, nas regiões onde houver,
assegurados, no mínimo, noventa por cento
nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
3. onze centésimos por cento para transferência
a fundos estaduais, para aplicação
em investimentos voltados ao desenvolvimento econômico
das áreas menos desenvolvidas do País
nas Regiões Sul e Sudeste;
4. oito décimos por cento para transferência
a fundos estaduais e distrital de desenvolvimento
das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
para aplicação em investimentos em
infra-estrutura voltados para a manutenção
e atração de empreendimentos do setor
produtivo, incluindo subvenções econômicas
e financeiras, na forma da lei estadual ou distrital;
O segundo, o Fundo de Equalização
de Receitas (FER, que objetiva compensar as unidades
federadas por eventuais perdas de arrecadação
decorrentes do novo desenho tributário, entregará
aos Estados e Municípios nove décimos
por cento do produto da arrecadação
daqueles tributos..
Como serão extintos os repasses decorrentes
da Lei Kandir e, também, o Fundo de Exportação,
alimentado com 10% da arrecadação
do IPI, os Estados exportadores líquidos
- perdedores de receita com a reforma - entendem
que a compensação será feita
com moeda que já lhes pertence e começam
a impor resistência à proposta. Também
os Estados 'guerreiros', apesar da criação
do FNDR, relutam em abrir mão do enorme poder
político que representa sua capacidade de
atrair indústrias para seu território
com benesses tributárias ilegais.
A PEC 31-A-2007, em suas disposições
transitórias, cria regras de legitimação
dos benefícios fiscais de ICMS concedidos
à margem da legislação tributária
no contexto da guerra fiscal, o que eliminará
as enormes contingências tributárias
que hoje pesam sobre a maioria das empresas que
adquirem mercadorias em operações
interestaduais. O § 3º do Art. 6º
daquela PEC estabelece que “os incentivos
e benefícios, que tenham sido concedidos
até 5 de julho de 2008, sem observância
aos requisitos preconizados pela Lei Complementar
nº 24, de 1975, têm seus efeitos reconhecidos
em relação à fruição
desde a data de concessão até a data
da promulgação desta Emenda Constitucional”.
3.2
A Proposta Dornelles
O senador Francisco Dornelles (PP-RJ), relator da
Subcomissão Temporária de Reforma
Tributária, apresentou relatório com
sugestões de mudanças no sistema tributário
brasileiro. Sugere a criação do Imposto
Nacional sobre Valor Adicionado (IVA Nacional),
nele incluindo o Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços (ICMS), e o produto
da arrecadação seria partilhado entre
os três níveis de governo.
Segundo ele “as experiências bem sucedidas
na repartição das cotas do ICMS e
IPVA, bem assim do rateio do FUNDEF e FUMDEB, indicam
que é possível repartir o produto
da arrecadação já na rede bancária,
de modo automático e em curto período
de tempo, sem que a receita transite pelos cofres
do governo responsável pela coleta do imposto”.
A inclusão do ICMS na base ampla do IVA Nacional
é uma das diferenças fundamentais
entre a proposta do senador e a solução
proposta pelo governo em seu modelo de reforma tributária
encaminhada ao Congresso. Dornelles explicou que
sua intenção foi sugerir a construção
de um novo sistema tributário, e não
somente propor uma reforma. Disse, ainda, que não
teve a pretensão de propor um modelo acabado,
mas alinhar os pontos mais relevantes para o início
da discussão. O objetivo central, conforme
assinalou, será melhorar a qualidade da tributação
no País - sobretudo com a simplificação
do sistema - para reduzir os custos do cumprimento
das obrigações fiscais indiretas que
recaem sobre as empresas, classificadas de "custos
invisíveis".
Para reduzir o custo de conformidade, ele propõe
a fusão de vários tributos existentes,
acompanhada da extinção de diversas
contribuições sociais. O IVA Nacional
passaria a incorporar, entre outros, os seguintes
tributos federais: Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI), Contribuição de Intervenção
no Domínio Econômico (CIDE), Contribuição
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins),
o Salário-Educação e o Programa
de Integração Social (PIS).
Ainda no IVA Nacional, entrariam as receitas do
Fundo de Universalização dos Serviços
de Telecomunicações (Fust) e o Fundo
Tecnológico para o Desenvolvimento das Telecomunicações
(Funttel). O Imposto de Renda (IR), por sua vez,
incorporaria a Contribuição Social
sobre o Lucro Líquido (CSLL). O senador também
cria um único imposto sobre a propriedade
imobiliária, a partir da fusão do
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e o
Imposto Territorial Rural (ITR), atribuído
aos municípios.
O desenho de Dornelles traz regras modernizantes
ao sistema tributário: o imposto deve taxar
apenas o consumo, desonerando completa e automaticamente
todas as exportações e todos os investimentos
produtivos, via manutenção e aproveitamento
dos créditos dos impostos cobrados ao longo
da cadeia de produção dos bens exportados
e dos bens de capital adquiridos e o IVA deve atingir
o mesmo bem ou serviço, independente de onde
seja produzido ou se importado, sujeito à
mesma forma de apuração, aos mesmos
incentivos (se for o caso) e às mesmas alíquotas.
Sugere, ainda, que o valor adicionado deve ser apurado
pelo regime financeiro (“uma apuração
simples, contrapondo todas as saídas a todas
as entradas”) e não mais pelo regime
físico hoje adotado no ICMS, segundo o qual
somente dão direito ao crédito as
aquisições de matérias primas,
que se incorporam fisicamente ao bem a que deu origem.
Todos os demais itens de custo tributados pelo ICMS,
não geram crédito, sendo, portanto,
bi-tributados na saída subseqüente.
Dornelles abre duas alternativas para a divisão
federativa do IVA: em prevalecendo o entendimento
de que o princípio da simplificação
do sistema é fundamental, adotar-se-ia um
único imposto, com a cobrança concentrada
nos Estados e a arrecadação compartilhada
entre eles e a União; ou, se o princípio
da divisão federativa for considerado o mais
relevante, caberia definir competências complementares
ou suplementares em relação ao novo
IVA.
No primeiro cenário - aplicação
de um único IVA nacional - a legislação
e a regulamentação seriam as mesmas
em todo território nacional e os Estados
não teriam qualquer poder para legislar ou
regulamentar o imposto de modo diferenciado –
especialmente, não poderiam conceder isenções
ou benefícios, nem financeiros, para evitar
a guerra fiscal (que seria potencializada pela cobrança
integral na origem). Esta hipótese coloca
a repartição da receita como a questão
crucial do novo imposto. A divisão da receita
entre União e Estados seria mais fácil
de calcular e levaria em conta a situação
vigente no momento da entrada em vigor do novo modelo,
tomando por base a arrecadação de
cada tributo a ser fundido no novo IVA e, em tese,
congelando tal divisão federativa no novo
sistema.
O outro caminho envolve o compartilhamento do IVA
ou a criação de dois IVA, modelo que
na literatura econômica é chamado de
“IVA dual”. Ao contrário da unificação
da arrecadação prevista antes, neste
segundo cenário institucional, tanto Estados
cobram e fiscalizam o IVA, quanto a União.
Mesmo nesta hipótese, o IVA estadual teria
as alíquotas fixadas em caráter nacional,
pelo Senado Federal, que poderia tomar a iniciativa
de fixar as classes de alíquotas (cestas
vazias) dentro das quais, por deliberação
de um colegiado dos Estados (CONFAZ?) seriam distribuídos
os bens e serviços sujeitos à tributação
ou,em processo inverso, “menos vulnerável
a questionamentos judiciais”, os Estados tomariam
a iniciativa de propor as alíquotas e as
bases e, em caráter terminativo, o Senado
decidiria sobre elas.
Vislumbra Dornelles a hipótese de que cada
Estado possa aplicar uma alíquota diferente
da nacional, “mas o acréscimo ou a
redução, relativos, deverão
atingir igualmente todas as categorias de alíquota,
porque sua finalidade seria apenas arrecadadora,
de ajustar a receita do imposto ao tamanho pretendido
do orçamento daquela unidade federada, que
queira gastar mais ou menos que o padrão
nacional”.
Na proposta Dornelles, ainda que parte importante
da receita do IVA nacional pertença à
União, o Executivo Federal não teria
ingerência no processo de fixação
de alíquota – nem para tomar a iniciativa,
nem para vetar e, em nenhuma hipótese caberia
a edição de medida provisória
para regular o imposto estadual ou a parcela estadual
do imposto. “Na hipótese do mesmo IVA
ser compartilhado pela esfera federal e pela estadual,
caberia ainda examinar a hipótese de uma
vinculação entre as duas alíquotas:
ou prevendo uma relação automática
e direta entre elas, ou ainda fixando um teto para
a federal em relação à estadual”
Com isso evitar-se-ia que a União aumentasse
o imposto ou a parcela federal do IVA em detrimento
do imposto estadual ou de sua parcela.
Quanto ao atual Imposto sobre Serviços (ISS),
de competência municipal, sua opção
é por mantê-lo inalterado, fora da
base ampla do IVA Nacional e de regime não
cumulativo – idéia que encontra muitos
defensores entre especialistas da área tributária.
Segundo Dornelles, essa fusão poderá
ser adotada no futuro, tendo como contrapartida
a transferência das receitas derivadas do
Simples, regime de cobrança simplificada
de tributos para as pequenas empresas que ele também
preserva em sua proposta.
Dornelles reconhece que para solucionar a questão
da complexidade e má qualidade da tributação
indireta no Brasil, o ideal seria “a unificação
de todos os impostos num só IVA, com legislação,
regulamentação e alíquotas
nacionais, integralmente cobrado nas saídas
(sem tributação interestadual) e com
o produto da arrecadação compartilhado,
automaticamente na rede bancária, em termos
verticais (uma parcela caberia à União)
e também em termos horizontais (descontada
uma alíquota mínima que caberia ao
Estado fiscalizador, a parcela que caberia aos Estados
também seria rateada entre as 27 unidades
federadas de modo imediato)”.
A questão fundamental, nessa hipótese
seria a repartição vertical e horizontal
da receita do novo imposto, especialmente esta última.
Propõe que o Estado de origem ficaria sempre
com uma parcela da receita, até para estimular
a boa fiscalização, que poderia ser
equivalente a uma alíquota arbitrada de 4%
ou uma proporção fixa da cota estadual
do IVA nacional (por exemplo, 5% a 10%). Descontada
esta parcela do Estado de origem, a cota estadual
da arrecadação seria redistribuída
entre as 27 unidades federadas segundo a distribuição
nacional do consumo, calculada anualmente pelo IBGE,
com base em parâmetros pré-fixados
em lei e com ponderações diferenciadas
para aproximar o consumo realizado em cada unidade
– é o caso de variáveis como
população e o consumo de energia elétrica
residencial, de telefonia também residencial
e de gasolina e álcool. A exemplo do que
ocorre com partilhas hoje, seria considerado o consumo
realizado em exercícios anteriores e os índices
publicados com antecedência para a devida
auditoria e questionamento pelas partes interessadas.
COMENTÁRIOS
3.2.1 – A questão da partilha
da receita x esforço fiscal próprio.
Sempre que se discute a adoção do
princípio de destino – ou a tributação
do consumo – em IVA sub-nacional, a alocação
da receita do ICMS ao Estado consumidor da mercadoria
esbarra na dificuldade da tributação
de fronteira. O princípio de destino, tanto
via adoção da alíquota zero
na fronteira quanto da adoção da alíquota
“cheia” na origem com repasse da receita
ao tesouro do Estado importador (consumidor) apresenta
problemas operacionais até agora longe de
serem solucionados. Sinteticamente, a arrecadação
do Estado i, mensurada pelo lado da oferta, admitindo-se
desoneração plena dos investimentos
e das exportações para o exterior,
pode ser especificada da seguinte forma :
ivai
= a [“PIB”i – (X –M)i –
Ii - (x – m)i ]
Onde :
a = alíquota interna
ivai = arrecadação do estado i
“PIB”i = produção do estado
i
(X –M)i = balança comercial do estado
i com o exterior do país
Ii = vendas de bens de ativo permanente no estado
i
(x – m)i = balança comercial interestadual
do estado i
A questão da balança comercial interestadual
(x – m)i é o “calcanhar de Aquiles”
para a implantação do princípio
de destino no ICMS, pois esse componente - a “tributação
de fronteira” - representa receita gerada
em uma unidade federada mas pertencente a outra(s).
O núcleo da proposta Dornelles é a
“federalização” do IVA,
com rateio da arrecadação proporcionalmente
ao consumo (ou de variável que o represente)
e terceirização da fiscalização
para os Estados. Propõe, pois, medir o consumo
para efeito de distribuição do produto
da receita tributária pelo lado do consumidor,
contribuinte de fato, e não, como sempre
se fez, pelo lado do produtor, contribuinte de direito
O quinhão de cada Estado na arrecadação
nacional do ICMS, seria, então, medido pela
sua participação no consumo nacional,
estimado pelo lado da demanda (do consumidor, pessoa
física). A forma de partilha da receita do
imposto pode ser assim especificada:
ivai = nota: ficaria assim (ci/C)IVA
Onde:
ivai = receita do estado i
IVA = arrecadação nacional do IVA
C = consumo total
ci = consumo do estado i
Nessa
proposta, o quinhão de receita de cada Estado
não mais depende do montante arrecadado em
seu território, ou do esforço da máquina
fiscal do seu Estado, mas sim da arrecadação
nacional ponderada pelo seu consumo relativo. O
peso do esforço de sua máquina fiscal
na arrecadação total é medido
pela participação do Estado na arrecadação
nacional. Assim, determinado Estado que contribua,
por exemplo, com 0,2% na arrecadação
nacional do ICMS (Acre) terá o resultado
de seu esforço fiscal praticamente nulo na
definição da magnitude de seu quinhão
de receita, pois do acréscimo de arrecadação
que promover no IVA nacional, apenas 0,2% retornará
para seus cofres, que dependem, sim, do esforço
fiscal dos (n-1) Estados, que contribuem com 99,8%
ao IVA nacional. De outro lado, um acréscimo
no consumo relativo do Nordeste, por exemplo, iria
reduzir a receita orçamentária dos
Estados do Sudeste, ainda que o esforço fiscal
e o consumo destes permanecessem inalterados. Perderiam
receita porque perderam participação
no consumo nacional.
O interesse de cada Estado na arrecadação
do IVA em seu território passaria a ser ponderado
pela sua participação na arrecadação
nacional. Não parece razoável desvincular
o esforço da máquina fiscal (custo)
do benefício do aumento de arrecadação,
pois a simples frouxidão do fisco poderia
ser fator de atração de empresas com
custo próximo de zero para o orçamento
do Estado pouco interessado em fiscalizar
3.2.2 – A questão da centralização
de competência x sistema federativo
Há quem entenda que se poderia argüir
a inconstitucionalidade da proposta Dornelles por
ofensiva ao sistema federativo, cláusula
pétrea da Constituição, que
não poderia ser mudada por emenda constitucional.
De fato, na medida em que a magnitude da carga tributária
dos Estados passa a ser fixada pela legislação
federal, não mais é dada ao contribuinte-eleitor
estadual a possibilidade de escolha entre uma plataforma
de governo que prometa, por exemplo, redução
da carga tributária e outra, oposta, que
prometa aumentar a oferta de bens públicos.
Dornelles vislumbra a possibilidade de cada Estado
poder aplicar linearmente em seu território
um diferencial de alíquota com efeito meramente
arrecadador, que balizaria o tamanho do seu orçamento.
Entretanto, dado o modelo de partilha sugerido,
essa medida resultaria inócua uma vez que
a arrecadação do Estado seria centralizada
em um fundo nacional a partilhada segundo critério
desvinculado (ou muito pouco vinculado) da arrecadação
própria. O quinhão de cada Estado
seria definido, basicamente, pelo consumo relativo.
Afora a questão jurídica, o problema
maior a ser superado é o político.
Naturalmente, os governos estaduais, mesmo que tivessem
a garantia de manutenção de sua receita
orçamentária no novo desenho tributário,
não se conformariam em perder competência
para fazer política tributária com
seu principal imposto.
4.
Conclusões
4.1 PEC- 31 – A/2007
Tanto a PEC- 31 – A/2007 quanto a proposta
Dornelles vêm corroborar a tese de que impostos
do tipo valor agregado têm natureza de tributo
nacional e não são adequados à
competência sub-nacional, uma vez que os efeitos
da política tributária adotada por
uma unidade federada extrapolam suas fronteiras
contaminando a economia das demais. Destarte, ambas
as propostas apresentam uma “federalização
envergonhada” do ICMS. A PEC- 31–A/2007
mantém o ICMS na competência estadual,
mas uniformiza suas regras – alíquotas,
obrigações acessórias, etc
- em nível nacional. O ICMS será gerido
coletivamente pelo colegiado dos Estados e a resultante
será a soma das irracionalidades individuais.
Os Estados, ainda que coletivamente, continuarão
utilizando o tributo de natureza arrecadadora para
fazer política tributária. Deixa intocados
seus problemas operacionais, como a tributação
de fronteira, a acumulação de créditos
e as fontes de cumulatividade, que tanto ofendem
a neutralidade do imposto. Centraliza apenas a definição
de alíquotas, as normas operacionais e o
regulamento do imposto. Não é improvável
que o novo ICMS, gerido coletivamente, seja mais
complexo e ineficiente do que o atual. O desenho
tributário proposto é significativamente
mais complexo que o já complexo ICMS e os
estados continuarão tendo margem para fazer
política tributária. As importantes
fontes de cumulatividade do imposto, que comprometem
a sua neutralidade, serão sanadas apenas
parcialmente e a longo prazo pela PEC-31-A/2007.
O princípio de destino nas operações
interestaduais, que, poria fim à guerra fiscal
e daria alguma eficiência ao modelo desagrada
tanto aos Estados exportadores líquidos,
perdedores de receita, quanto aos importadores,
que ganham receita tributária, mas perdem
o poder de fazer política de desenvolvimento
regional com o ICMS. A operacionalização
do princípio de destino também está
longe de ser equacionada. Ademais, essa PEC, que
promete pôr fim a essa farra, acaba por incentivá-la
- pelo menos até que a alíquota interestadual
atinja seu patamar definitivo de 2% a partir do
12º ano - ao abrir verdadeira temporada de
caça aos investidores, convalidando todas
as agressões à lei nacional do ICMS
feitas até 5 de julho de 2008 e - o que é
pior - incentivando novas concessões ilegais
até a data da promulgação da
emenda constitucional, que valerão desde
que o Conselho Nacional de Política Fazendária
(CONFAZ), por maioria absoluta de seus membros,
não as desconstitua. Inverte-se o processo:
em vez da unanimidade para concessão do benefício,
como é hoje, exige-se maioria absoluta para
sua derrubada. O fato é que essa PEC mal
tangencia o principal problema tributário
do país que é a errada alocação
do ICMS, imposto de natureza nacional, com a competência
outorgada aos Estados.
4.2 - A Proposta Dornelles
O núcleo da proposta Dornelles é a
federalização do ICMS, com manutenção
de sua fiscalização e arrecadação
na competência estadual, o que resolve o problema
de alocação das imensas e caras máquinas
fiscais estaduais, que de outra forma ficariam ociosas
ou teriam de ser, também, federalizadas.
Propõe a partilha da receita por critério
desvinculado do esforço fiscal estadual (rateio
de acordo com o consumo relativo dos Estados). Mais
ousada, a proposta parece trazer mais racionalidade
ao sistema, ainda que sua viabilização
política seja muito mais difícil.
Dois pontos merecem reflexão e podem ser
melhorados na proposta: a compatibilização
do rateio da arrecadação nacional
pela ótica do consumo sem desvincular o esforço
arrecadador de cada Estado do quinhão que
a ele pertence e a manutenção de alguma
margem para o Estado fazer política fiscal
sem comprometer as qualidades do novo tributo.
O problema da vinculação do quinhão
estadual ao seu esforço arrecadador poderia
ser solucionado com a adoção de uma
fórmula mista, que contemplasse, também,
a arrecadação do IVA no território
de cada Estado nos períodos 0 e 1.
Nota:
esta fórmula ficaria assim
ivai1 = ivai1/IVA1 – [(ivai0/IVA0 –
ci0/C0)IVA1]
Nessa alternativa, define-se o “saldo da balança
comercial interestadual” de cada Estado em
um período base (período zero) como
sendo a diferença entre sua participação
na arrecadação nacional (supostamente,
uma medida aproximada de sua participação
na produção) e sua participação
no consumo nacional. Nota: ficaria (ivai0/IVA0 –
ci0/C0) O quinhão de cada Estado no período
é definido apenas pela sua participação
no consumo. Então, ceteris paribus, a variação
da participação relativa de cada Estado
na arrecadação nacional, corrigido
pela medida aproximada do saldo da balança
interestadual, reverterá para o seu quinhão
no período seguinte (ivai1) e irá
aumentar ou diminuir na medida em que sua participação
relativa na arrecadação nacional nesse
período (ivai1/IVA1) aumente ou diminua.
As variáveis do período zero - tanto
a participação relativa na arrecadação
nacional como no consumo nacional - poderiam ser
atualizadas periodicamente, expurgando-se da arrecadação
de cada Estado os efeitos exógenos, não
decorrentes da produtividade fiscal, como, por exemplo,
a variação na participação
relativa do PIB estadual no PIB nacional.
As simulações apresentadas nas Tabelas
2 e 3, mostram que por esse critério, o aumento
absoluto do quinhão de um Estado consumidor
(importador líquido), ceteris paribus, será
maior do que o ganho absoluto de arrecadação
em seu território, enquanto que no Estado
produtor (exportador líquido) ocorrerá
o contrário. No exemplo, o Estado exportador,
quando promove um aumento de R$5bi na arrecadação,
tem retorno de R$4,5bi, enquanto o Estado importador
líquido, com o mesmo aumento de arrecadação
tem retorno de R$ 5,25bi. A diferença é
o vazamento de receita decorrente do déficit/superávit
na balança interestadual. Estado que tem
balança equilibrada fica com a totalidade
do ganho/perda de arrecadação.
Com
essa mudança no critério de partilha
da arrecadação nacional do ICMS (ou
novo IVA) o quinhão de receita do IVA de
cada Estado dependerá, basicamente, da eficácia
de sua máquina fiscalizadora.
Ademais, com esse critério de rateio do novo
IVA, faz sentido a sugestão de Dornelles
de que os Estados tenham, além da competência
de gerir a administração tributária,
alguma margem para fazer política fiscal,
com a definição de uma banda de alíquota
dentro da qual os Estados possam definir o montante
que extração tributária que
pretendem fazer de seus cidadãos-eleitores.
Essa banda poderia ser, digamos, de 2 pontos percentuais,
aplicáveis linearmente sobre todas as alíquotas
incidentes nas operações internas
definidas na lei complementar federal, com a qual
os governos estaduais teriam margem para calibrar
a carga tributária – e a magnitude
de seu orçamento - sem comprometer a neutralidade
do tributo. Os investimentos e as exportações
– tanto para o exterior (imunes) quanto para
os outros Estados – não seriam afetados,
pois a banda somente incidiria sobre as operações
internas, gravando – ou aliviando –
apenas o consumidor-eleitor do Estado que a pratica.
Observe-se que 2 pontos percentuais aplicados linearmente
sobre todas as alíquotas representa algo
como 10% da arrecadação total definida
pela alíquota nacional. Destarte, a Proposta
Dornelles, ainda que mais difícil de ser
viabilizada politicamente, poderia com as modificações
e acréscimos aqui sugeridos representar avanço
muito mais significativo na melhoria do sistema
tributário nacional.
5 – Resumo e Conclusão
Abstraindo-se as dificuldades políticas –
talvez insuperáveis - pode-se imaginar um
modelo tributário que represente avanço
rumo à modernidade. O núcleo da proposta
Dornelles – a criação, na competência
federal, de um IVA amplo, limpo de cumulatividades,
incidente sobre todas as bases de consumo hoje tributadas
pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios
- acrescido de alguns pontos da PEC 31-A/2007 e
de outros abaixo anotados, poderia servir de base
à esse modelo conceitual.
1. Viabilização do fim do IPI: concessão
de crédito presumido (que tem efeito “para
frente”) do novo imposto de forma a reproduzir
os atuais incentivos fiscais das empresas instaladas
na ZFM, lei de informática, etc;
2. Viabilização do fim do ISS: Outorga
de competência para municípios instituírem,
com alíquota limitada, imposto sobre consumo
final de bens e serviços (Retail Sales Tax-
RST) e/ou aumento no percentual destinado aos municípios
do novo IVA relativamente ao quinhão do ICMS;
3. Manutenção do IPVA na competência
estadual. O seu deslocamento, como sugere Dornelles,
para a competência municipal acirraria a já
existente guerra fiscal promovida com base nesse
imposto.
4. Distribuição vertical da receita
do novo imposto deve reproduzir a discriminação
atual da receita dos tributos substituídos
observadas no momento da transição
5. Dentro de uma banda de 2 pontos percentuais,
os Estados terão competência para alterar
as alíquotas nacionais do IVA, aplicando
o diferencial linearmente ao conjunto de alíquotas
definidas pelo Senado Federal.
6. IVA será instituído por Lei Complementar
Federal, suas alíquotas implementadas por
resolução do Senado Federal e demais
regramentos (prazos de recolhimento, obrigações
acessórias, etc) por legislação
federal; à exceção da competência
para modificar as alíquotas dentro da banda
prevista no item anterior, os Estados não
poderão editar qualquer norma relativa ao
imposto;
7. Qualquer alteração da legislação
do IVA, promovida ou proposta pelo Poder Executivo
Federal, que resulte em redução da
arrecadação somente produzirá
efeitos se acompanhada de ressarcimento aos Estados
de valor idêntico ao da renúncia fiscal.
8. Partilha da arrecadação entre os
entes federados deve obedecer a critério
que leve em conta, também, a arrecadação
no território do Estado (como a sugerida
neste trabalho)
9. Definição, interpretação
e aplicação das normas uniforme em
todo o território nacional. O Regulamento
do IVA, as respostas à consulta (interpretação
da legislação) e as decisões
normativas serão editados pelo Poder Executivo
Federal.
10. Jurisprudência da legislação
tributária uniforme em todo o território
nacional: A defesa (primeira instância do
contencioso administrativo) será julgada
pelo Tribunal Administrativo do Estado; o recurso
(segunda instância), quando houver, será
julgado pela Conselho Administrativo de Recursos
Fiscais da Receita Federal do Brasil
11. Instituto da substituição tributária
somente poderá ser aplicado em nível
nacional sendo que nas operações interestaduais
o valor retido por substituição, recolhido
ao IVA nacional, será, para efeito de aplicação
da fórmula de rateio da arrecadação
nacional, contabilizado com receita para o Estado
de destino da mercadoria.
12. Criação de um Fundo de Equalização
de Receitas, com recursos do orçamento federal
para compensar perdas de arrecadação
decorrentes da implantação do novo
modelo (PEC 31-A-2007).
13. Criação de um Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional (FNDR),com recursos do
orçamento federal, para suprir a perda dos
Estados de sua capacidade de fazer política
de desenvolvimento regional (PEC 31-A-2007);
14. Convalidação dos benefícios
fiscais de ICMS concedidos sem a observância
da legislação pertinente (PEC 31-A-2007)..
15. Securitização dos créditos
acumulados de ICMS.
(*) economista , ex-coordenador
tributário da Secretaria da Fazenda do Estado
de São Paulo e sócio-diretor da CP
Consultores Associados Ltda (clovis@cpconsultores.
com .br)
