"In this world nothing is certain but death and taxes"

(Benjamin Franklin, 1789)

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Memórias da reforma tributária

Clovis Panzarini *

 

Memórias da reforma tributária

Clóvis Panzarini

Minha vida profissional trilhou persistentemente os caminhos do debate tributário  pós  golpe militar de 1964.  Participei do rescaldo da reforma tributária de 1965/67; do desenho do capítulo tributário na Assembléia Nacional Constituinte de 1987/88 e, depois,  das infrutíferas tentativas de reforma do ICMS que se sucedem desde 1993.  Estudante de economia, ingressei na Secretaria da Fazenda como estagiário em 1968, quando tive o primeiro contato com o ICM, nosso primeiro IVA, implantado em janeiro de 1967,  novidade no Brasil e no mundo. A França à época também engatinha na experiência com aquela moderna forma de tributar bens e serviços.  Cabia-me,  então, acompanhar e analisar a arrecadação do ICM, numa época em que computador era quase peça de ficção científica e os cálculos eram feitos com máquinas “Facit” manuais, acionadas por manivela, que chamávamos  jocosamente  de “máquinas de moer números”.  A insegurança das estimativas da arrecadação era total -  não havia paradigma para a análise daquele novel imposto – e deixava desesperados os responsáveis pela execução orçamentária. Aquela arrojada reforma tributária somente foi  politicamente viável porque qualquer experiência podia ser imposta  garganta abaixo da pseudofederação, calada pela força das baionetas. Desconhecia-se a alíquota necessária para que o ICM, não cumulativo, reproduzisse a mesma arrecadação do finado IVC, imposto cumulativo incidente sobre vendas e consignações, que morreu em dezembro de 1966 com alíquota de 6,6%.  Mas a insegurança dos resultados da reforma não tinha relevância naquele  contexto federativo no qual os governadores eram meros “funcionários” escolhidos pelo general da vez. O velho método da tentativa e erro parametrizava as resoluções do Senado Federal na definição da alíquota do ICM.  Alguém teria sugerido que o dobro da alíquota do IVC seria suficiente para produzir a mesma arrecadação e assim se fez. O ICM nasceu com alíquota de 12%, que foi sendo ajustada para cima na medida em que a realidade desmentia  os profetas de plantão.  O ICM morreu em fevereiro de 1989, com alíquota interna de 18%, uniforme horizontal e verticalmente, dando lugar ao seu sucessor, o ICMS.  A reforma de 1965/67 fez bem à economia brasileira: ao mitigar cumulatividades, deu competitividade ao setor produtivo nacional e as exportações de manufaturados cresceram exponencialmente a partir de então.

 Acompanhei todo o calvário do ICM que foi sendo moldado pelo CONFAZ e,  no final de sua vida,  amarrotado pela guerra fiscal.  Na Assembléia Nacional Constituinte, como assessor da Comissão de Tributação, Orçamento e Finanças, ajudei no desenho do ICMS, imposto que além das bases do ICM, ganhava outras cinco importantes bases de incidência, antes na competência tributária federal: os minerais, os serviços de transporte interestadual e intermunicipal, os combustíveis,  os serviços de comunicação e a energia elétrica, até então sujeitos, respectivamente ao  IUM, IST, IULCLG, IC e IUEE.  O ICMS não nasceu com a boniteza que pretendíamos mas sim com o que era politicamente possível naquela arena federativa. A reforma tributária da Assembléia Nacional Constituinte passou fácil. Os Estados, com autonomia política recém  recuperada,  empanturravam-se de receita, com subtração de bases tributárias da União,  aumento do tamanho do FPE  (de 14% para 21,5%)  e imposição de criação do Fundo de Exportação ( alimentado com 10% da arrecadação do IPI). Invadiram também o bolso do contribuinte  com a criação de novos impostos: o Imposto municipal sobre a Venda a Varejo de Combustíveis e o Adicional estadual do Imposto de Renda, ambos já extintos.   Foi verdadeira festa. A cada artigo aprovado no texto constitucional, os Estados e municípios ganhavam receita, aproveitando-se da omissão do Governo Federal no debate tributário, mais preocupado que estava em garantir  5 anos de mandato para o presidente Sarney.   

Essa mesma abertura democrática   que reavivou o federalismo e o poder político dos Estados a partir de 1985  alimentou a guerra fiscal, principal mazela do sistema tributário, que começara com irrelevantes escaramuças (FUNDAP do ES, à época pouco significativo,  e benefício fiscal para garrafas térmicas do RS, para dar dois exemplos).    Não foi a outorga de competência, pela CF de 1988,  para os Estados fixarem a alíquota interna  ICMS (desde que superior às fixadas para as operações interestaduais) que facilitou a guerra fiscal,  como imagina a maioria dos analistas.  Guerra fiscal não se faz com alíquota, mas sim com concessão de crédito presumido ou “financiamento” não oneroso do imposto a pagar, de forma a permitir que crédito de imposto não pago ou devolvido seja transmitido “para frente”.

A partir de 1995 até o final de 2002, como Coordenador da Administração Tributária (assumira a função de AFR em 1982), estive no palco das operações das mais violentas escaramuças da guerra fiscal, como a batalha das TAREs  (Termo de Ajuste de Regime Especial), picaretagem que classifiquei como pirataria tributária, através da qual Estados roubam receita de ICMS uns dos outros simplesmente viabilizando passeio de documentos fiscais por  seus territórios (o documento fiscal chega com 7% de crédito, sai com 12% de débito, deixando rédito  de 5 pontos percentuais).  Naquele período quando  o setor automotivo investia fortemente, os Estados  guerreiros fizeram festa, atraindo montadoras para seus territórios com ofertas cada vez mais generosas de benefícios de ICMS.  O Estado de São Paulo, com a orientação  da CAT,  começou, de forma dissimulada,  a se defender desses ataques. Setores da indústria paulista cuja competitividade era ofendida pela guerra fiscal começaram a receber crédito outorgado de ICMS, concedido, não sob a égide do artigo 112 da Lei nº 6.374/89 (que autoriza a defesa da economia paulista), mas  do § 6º  (hoje art. 38-A) do artigo 38, que, para suposta facilitação operacional, autoriza  outorga disfarçada de crédito de ICMS  “em substituição aos sistema de crédito”. Foi a forma encontrada para defender a economia paulista sem dizê-lo expressamente, pois o Governador Covas não queria entrar explicitamente na guerra.

A reforma tributária pós CF de 1988, na agenda desde 1993, não saiu das intenções, a menos que se considere “reforma” a  EC nº 3/1993, que, além de  constitucionalizar a substituição tributária com redação propositalmente dúbia para fraudar acordo feito com entidades representativas de contribuintes  (art. 150, § 7º, da CF: ”assegurada.... a restituição  da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido”),  criou o  malfadado “Imposto do Cheque”.  Agora, com a ameaça do STF de acabar com a farra da guerra fiscal através da edição de súmula vinculante,  os Estados voltam a discutir uma “mini reforma”, que se resume na  redução drástica da alíquota interestadual de ICMS de forma a inviabilizar a transferência do beneficio fiscal de uma para outra unidade federada via  destaque,  no documento fiscal, do crédito de ICMS não pago na origem.  Entretanto não dá para ser otimista.  Não há hoje a submissão política dos Estados que havia  na reforma de 1965/67  e nem a fartura de receita da União disponibilizada na reforma de 1988. O que há, sim, é um ambiente de extrema desconfiança  e  total ausência de solidariedade entre os entes federativos. Todos querem ganhar com a reforma tributária e isso é aritmeticamente impossível a menos que haja expressivo aumento de carga tributária e o contribuinte pague mais essa conta.

Nota: Não explicitei as siglas utilizadas por considerá-las familiares aos leitores do blog.

(*) Economista,  AFR aposentado,  Coordenador da Administração Tributária no período 1995 a 2002.


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