Uma conta que não fecha

Em entrevista exclusiva à Siderurgia Brasil, o professor Clóvis Panzarini mostra as barreiras que impedem uma solução imediata para o déficit fiscal brasileiro.
Clóvis Panzarini (*)

Siderurgia Brasil – O senhor concorda com a afirmação de que a carga tributária brasileira é muito elevada?

Clóvis Panzarini – Eu concordo, mas gosto de fazer uma ponderação: a carga tributária não é causa de nada; ela é conseqüência do tamanho do Estado brasileiro. Se o Estado brasileiro custa 38% do PIB, há que se arrecadar 38% em imposto, nem mais, nem menos, porque “não existe almoço grátis”. Na realidade o Estado brasileiro não custa 38% do PIB; deve custar em torno de 33%. Nós estamos arrecadando 38%, porque temos de fazer a chamada extra do “condomínio Brasil”, para pagar a farra fiscal do passado. Durante muitos anos, não se tinha consciência de que o governo é uma ficção jurídica e que não produz absolutamente nada. E se ele gasta mais do que arrecada, ou se paga com imposto inflacionário ou se cria dívida – e a dívida há de ser paga algum dia. E agora está-se arrecadando o suficiente para cobrir o tamanho do Estado, mas é preciso arrecadar uma sobra para pagar as dívidas do passado. Então, por exemplo, no ano passado, o superávit primário, que é a diferença entre o que se arrecadou e o que se gastou exceto as despesas financeiras, foi da ordem de 5% ou 4,9%. Isso foi para pagar o serviço da dívida, mas não foi suficiente porque, no ano passado, ela custou 8%. Há então um déficit crescente, e o déficit de hoje é a dívida de amanhã. Tanto é assim que a dívida pública já ultrapassou a casa de R$ 1 trilhão. E também tem a taxa de juros, porque quando o governo aumenta a taxa de juros, maiores se tornam as despesas com os juros da dívida.

SB – Se der para situar num momento, quando foi que essa dívida começou?
Panzarini – Essa dívida vem de há muito tempo. Eu diria que a situação começou a se agravar com Juscelino Kubitschek, que contraiu dívidas monumentais para construir Brasília e para fazer aquele governo que ele fez. E durante muitos anos, até muito recentemente, os governantes e a sociedade em geral não tinham percepção de quando o governo gasta mais do que arrecada, em algum momento ele vai ter de pagar essa conta. Na questão da carga tributária, eu comparo o Estado brasileiro com a taxa de condomínio – e quem mora em condomínio sabe disso. Não adianta reclamar que a taxa de condomínio é alta; há de se reclamar das despesas de condomínio, porque se não se arrecadar o suficiente para pagar as despesas, no mês seguinte vai ter chamada extra. Então, tenho de arrecadar o necessário para cobrir as despesas. Se eu quiser diminuir a taxa de condomínio, eu tenho que cortar despesas, desligando um elevador ou dispensando os vigias. Não adianta querer abaixar a taxa de condomínio sem abaixar as despesas – não existe esse milagre.

SB – E aplicando isso ao “condomínio Brasil”, quais são as soluções possíveis – se é que elas existem?
Panzarini – Eu acho que o Estado brasileiro está obeso, como diz o Delfim Neto. O Estado brasileiro não cabe mais no PIB brasileiro. Então, há que se cortar despesas, há que se enxugar, há que se racionalizar o gasto. O problema do Estado brasileiro não é só o tamanho do gasto, mas a sua qualidade. Uma parte importante das despesas públicas vai para transferências de renda, que é o déficit da Previdência, que representa um quarto da carga tributária – e isso não vai ter solução enquanto não se resolver o problema da Previdência e o problema dos juros. Os grandes componentes das despesas são o déficit da Previdência e os juros, ou seja, a transferência de renda e os juros, que não deixa de ser transferência de renda. Estamos sugando renda do setor privado via carga tributária e passando para o setor financeiro.

SB – A estrutura tributária brasileira é eficiente ou ela pode ser melhorada?
Panzarini – Pior que o tamanho da carga tributária é a sua qualidade. O sistema tributário brasileiro hoje é muito ineficiente. Ele é complexo, injusto, induz à guerra fiscal – ele tem todos os defeitos possíveis e piora a cada dia. Houve alguns progressos recentemente, quando se transformou o PIS e a Cofins de cumulativo em não-cumulativo, só que nessa modificação, o governo aproveitou para provocar um imenso aumento de carga tributária, fazendo um erro de calibragem das alíquotas de cumulativa para não-cumulativa a seu favor. Quando ele transformou a alíquota da Cofins de 3% cumulativa para 7,6% não-cumulativa, provocou um aumento de 20% na carga tributária nesse item. E além do mais, esse aperfeiçoamento do PIS/Cofins é um aperfeiçoamento parcial porque foram criados dois mundos: o mundo não-cumulativo, que usa alíquotas não-cumulativas, e o mundo cumulativo, que são todas aquelas empresas que escaparam da alíquota não-cumulativa e as empresas que apuram impostos pelo lucro presumido, que estão na alíquota cumulativa. Como esses dois mundos interagem, o mundo cumulativo acaba contaminando o mundo não-cumulativo, então é uma meia verdade dizer que agora as contribuições vão ser só não-cumulativas.

SB – O governador Alckmin declarou recentemente, depois de conceder algumas reduções do ICMS, que haveria um incremento na arrecadação. Isso é possível?
Panzarini – Eu não tenho meios de medir o que aconteceu em São Paulo depois que eu saí do governo. Eu posso dizer que, enquanto eu estive lá, todas as reduções tributárias que foram feitas resultaram em queda de arrecadação. Dizer que, com uma alíquota menor as pessoas tendem a sonegar menos é meia verdade, porque quem sonega com uma alíquota de 18% também sonega com alíquota de 12%. Na nossa época, nós tivemos vários movimentos para baixo da carga tributária e não tivemos aumento de arrecadação. Você pode, quando muito, ter uma redução menos que proporcional na arrecadação. Você faz uma redução de 33% na alíquota e a arrecadação cai 20%, porque alguma coisa entra na formalidade, mas não o suficiente para compensar a perda. Porque quando eu reduzo a alíquota de 18% para 12%, eu estou fazendo uma redução de 33% na carga nominal. Para ficar do mesmo tamanho a arrecadação, é preciso que haja um complemento adicional de 50% para compensar aqueles 33%. Sempre que se reduz a carga tributária, ocorrem dois efeitos positivos: o incentivo à produção e o incentivo ao cumprimento da norma. A questão a ser considerada é se esses dois incentivos somados são suficientes para compensar a redução da alíquota nominal.
De qualquer modo, eu considero o ICMS um imposto nefasto, não pela sua conceituação enquanto IVA, que é um imposto de boa qualidade. O problema do ICMS é que no Brasil foi colocado na competência estadual. Isso aconteceu em 1967, na época do governo militar. Naquela época chamava-se ICM, depois passou a ser chamado de ICMS, que é o ICM com sua base alargada pela introdução de cinco novas bases – combustíveis, energia elétrica, comunicação, transporte e minerais –, que antes estavam sujeitas a outros impostos e que entraram na base do ICM. O ICMS funcionou muito bem na época do regime militar por uma razão muito simples. Era um imposto de natureza nacional, um imposto central, e durante a ditadura militar, o governo era centralizado e o federalismo não existia de fato. Então o ICM, por ser um imposto de natureza nacional colocado na esfera estadual, funcionou muito bem durante muito tempo. A confusão começou com a abertura democrática, quando os estados, sentindo-se politicamente fortes, começaram a se sentir liberados para fazer a sua política tributária, desrespeitando a legislação nacional do ICM. A confusão começou a partir de 1985.

SB – Aliás, isso ensejou a famosa guerra fiscal. Há alguma forma de corrigir essa situação?
Panzarini – Eu acho que não, porque dizer que nós vamos proibir a guerra fiscal é chover no molhado, porque a guerra fiscal já é proibida. A Lei Complementar 24, de 1975 – portanto essa lei tem 31 anos – é uma lei muito inteligente. Ela prevê todas as possibilidades de guerra fiscal, e cerceia com duras penas ao Estado que a descumpre – mas não adianta nada! Hoje os 27 estados descumprem a lei e não acontece nada. O poder Judiciário se omite. Nós temos que imaginar um modelo tributário que, pelas suas características iniba a guerra fiscal. Transformar em IVA nacional acabaria com a guerra fiscal, mas para fazer isso, haveria problemas políticos complicadíssimos porque o federalismo brasileiro foi cristalizado com essas competências tributárias. Então, centralizar um imposto que hoje representa a maior parte do orçamento dos estados – no caso do orçamento paulista, representa 90% da sua receita – não é tarefa fácil. É muito complicado, ainda que se diga que toda a arrecadação vai para os estados. Os estados, além da competência de gastar, querem ter também a competência de arrecadar – querem ter a competência de fazer a política tributária. Então, essa é uma questão política muito complicada.
Outra forma de acabar com a guerra tributária seria implementando o princípio de destino no ICMS. Ou seja, na operação interestadual, 100% da arrecadação pertenceria ao estado onde a mercadoria é consumida, não onde ela é produzida. Isso acabaria com a guerra fiscal, mas aí haveria dois problemas com isso. O primeiro é que se promoveria uma formidável redistribuição de receita dos estados exportadores líquidos em favor dos estados importadores líquidos. São Paulo, por exemplo, de tudo o que arrecada, 12% o faz no saldo líquido das operações interestaduais. Se se adotasse o princípio de destino – e isso poderia ser feito, por exemplo, zerando as alíquotas interestaduais –, São Paulo perderia 12% de seu orçamento. Seria então o caso de implementar o princípio de destino, mas criando mecanismos compensatórios para que os estados não ficassem financeiramente inviabilizados.

SB – No caso específico do setor siderúrgico, ocorre uma combinação de IPI e ICMS que sufoca as empresas. Seria possível aplicar uma reforma de modo a unificar os dois tributos?
Panzarini – Sem dúvida, seria. Mas, no caso do setor siderúrgico, que é um setor que opera no meio da cadeia produtiva, a carga tributária não se materializa nele. Se o ICMS fosse federal, poderia se zerar a carga tributária do setor siderúrgico sem perda teórica de um centavo de arrecadação de receita pública porque, com o imposto não-cumulativo, tudo o que se arrecada no setor siderúrgico é devolvido em idêntico montante aos adquirentes de produtos siderúrgicos. Então, seria uma carga tributária teoricamente neutra, pois hoje eu não posso fazer isso, primeiro porque o ICMS sendo estadual, se eu zerar a carga tributária do setor siderúrgico, eu crio problemas sérios para os estados exportadores de produtos siderúrgicos – mais um efeito colateral nefasto do nosso IVA estadual, que é o ICMS. Se o ICMS fosse federal, a alíquota do ICMS do setor siderúrgico poderia ser zerada sem perda de um centavo de receita pública.

SB – Como se faz uma distribuição justa da arrecadação em outros países, como, por exemplo, os Estados Unidos?
Panzarini – A estrutura tributária americana é diferente da nossa. Ela está centrada basicamente em impostos diretos, como o imposto de renda e os retail sales taxes. Eles têm imposto de renda federal, estadual e até comunal, mas não têm um IVA como nós temos aqui. O retail sales tax é um imposto sobre vendas com alíquota pequena, de 5% ou 6%, cobrado só na ponta do varejo. Ele não incide no meio da cadeia que é onde opera, por exemplo, o setor siderúrgico. Então, nós poderíamos substituir o nosso IVA pelo retail sales tax? Sim, conceitualmente nós poderíamos, só que os impostos indiretos têm um peso tão grande no Brasil, no caso o ICMS, que eu teria que definir uma alíquota extremamente alta para esse IVV – imposto sobre venda a varejo –, que é incompatível com a natureza desse imposto. Como ele joga a carga tributária no último elo da cadeia, que é um elo difícil de ser controlado, se eu tiver uma alíquota muito elevada, eu vou ter muita dificuldade para arrecadar impostos. Nos Estados Unidos funciona bem porque a alíquota é baixa, de 5%, 6%, em alguns estados chega a 7% ou 8%, mas acima dessa taxa, eu teria muita dificuldade para arrecadar, porque quando o contribuinte deixa de emitir nota com imposto de venda a varejo, ele está sonegando 100% do imposto. Já no caso do ICMS, quando uma loja deixa de emitir nota, ela está sonegando só o imposto sobre o último valor agregado, porque todo o resto da cadeia, conceitualmente, já pagou imposto.

SB –Existe alguma forma de evitar a sonegação?
Panzarini – Quanto maior a carga tributária, maior é o prêmio pela sonegação. Existe até a famosa curva de Lafer, que define que, a partir de um determinado nível, não adianta aumentar a alíquota que eu não vou aumentar a arrecadação, porque aumenta a sonegação. Se eu tiver uma carga tributária de 38% e eu a aumento para 40%, eu vou ter um aumento muito maior de sonegação. Então, para aumentar de 38% para 40%, é necessário aumentar mais do que proporcionalmente as alíquotas para conseguir esses dois pontos na arrecadação, por efeito do efeito da chamada curva de Lafer. É claro que os fiscos, nos dias de hoje, estão se aparelhando cada vez mais com ferramentas de informática, estão cruzando bancos de dados, de forma a coibir a sonegação fiscal, que é uma das pragas do sistema tributário, que decorre também da carga tributária, que a estimula. A sonegação é mortal porque quebra o princípio da isonomia, que é a regra de ouro da tributação.

SB – Como se pode corrigir o peso excessivo da Previdência nos gastos públicos?
Panzarini – É muito complicado porque vamos bater nos chamados direitos adquiridos. Uma reforma previdenciária como essa não se faria sem um período de transição imenso porque as regras da Previdência Social foram definidas numa outra realidade, quando a esperança de vida da população era muito menor do que é hoje. Na medida em que a esperança de vida aumenta, aumenta o peso dessas transferências de renda para o governo. E como o governo é um ente abstrato, é a sociedade que paga através dos impostos. Existem vários modelos de previdência social, mas qualquer modelo, para ser equilibrado, tem que fazer com que aquilo que o cidadão recebe de volta seja na exata medida daquilo que ele contribuiu. Mas, se o cidadão contribui durante 35 anos com 11% do seu salário e depois vai viver mais 35 recebendo 100% do seu salário, a conta obviamente não fecha.

SB – Falando da qualidade dos gastos do governo, ele gasta bem, gasta mal ou faz o que pode?
Panzarini – Gasta muito mal. Eu tenho números interessantes. No ano passado, o governo federal arrecadou R$ 404 bilhões e gastou em investimentos apenas R$ 10 bilhões, ou seja, 2,47% de tudo o que arrecadou ele gastou em investimentos. Em outras despesas, inclusive juros, ele gastou 97,53% . O déficit da Previdência como um todo representa 5,3% do PIB. Para zerar isso o governo deveria arrecadar o mesmo montante que ele gasta. Ele arrecadou 6,4% do PIB em contribuições previdenciárias e gastou 11,7%. Esses 5,3% do PIB foram pagos com impostos, pela sociedade como um todo. É transferência líquida de renda do grupo que paga impostos para o grupo que recebe previdência. O sistema previdenciário esta estabelecido em bases atuariais erradas, porque conceitualmente o cidadão deveria contribuir ao longo de sua vida o suficiente para ter um pecúlio a partir do momento em que ele não pudesse mais trabalhar. Nós temos vários problemas para resolver. Temos o problema da esperança de vida, o problema de aposentadoria por tempo de serviço. Nós temos exemplos de pessoas que se aposentam com 45 anos de idade. Até pouco tempo atrás, as mulheres se aposentavam com 30 anos de contribuição ou 25 anos na proporcional. Então, uma professora que começava a trabalhar com 20 anos de idade, com 45 anos, no auge da sua produtividade, podia se aposentar e viver às custas de transferências públicas. E o governo tinha que contratar outra funcionária para cobrir aquela lacuna. Não há país que resista a isso!

SB – E como fica a questão do desequilíbrio entre as pensões pagas aos aposentados do setor privado e aos do setor público?
Panzarini – Isso é outra coisa complicadíssima. Em 2004 o INSS, no setor privado, gastou R$ 130 bilhões e beneficiou 23 milhões de pessoas. Portanto, a aposentadoria média anual do setor privado foi de R$ 5.660. Já os beneficiários do setor público receberam de aposentadoria, no total, R$ 75,9 bilhões, mas os aposentados do setor públicos somaram 3 milhões de pessoas e, portanto, tiveram uma aposentadoria média anual de R$ 25.330. Ou seja, a aposentaria média do setor público, em 2004, foi 5 vezes maior do que no setor privado. O INSS gastou pouco menos que o dobro com o setor público e beneficiou 8 vezes mais pessoas. Esse desequilíbrio é muito grande.

SB – Os programas sociais são eficientes para resolver pelo menos parcialmente o problema da pobreza no país?
Panzarini – Não, não são eficientes. Já existem dados que mostram que a distribuição não melhorou muito com esses programas. É claro que um país com tanta miséria como o nosso não pode prescindir de programas de proteção social, mas não dá para imaginar que vamos conseguir justiça social só com programas de transferência de renda, porque o importante é criar empregos, o importante é crescer. Mas, enquanto a economia ficar patinando, como está patinando hoje, com essa carga tributária maluca, com o peso brutal do setor público, o Brasil vai ficar concorrendo com o Haiti em termos de taxa de crescimento, como aconteceu no ano passado. Na América Latina, o Brasil só ganhou do Haiti. Enquanto o mundo cresceu 4,5% e os países emergentes cresceram 6,1%, o Brasil cresceu 2,3%. Voltando aos gastos públicos, no ano passado, o governo gastou – como eu já disse – R$ 10 bilhões em investimentos, em infra-estrutura, e na rubrica “outras despesas correntes”, que é um balaio onde cabe tudo e ninguém sabe o que está lá dentro, gastou R$ 55 bilhões – ou seja, 5,5 vezes e meia. Despesas de publicidade, como as do Marcos Valério, com certeza estão lá dentro. Seria leviandade dizer que tudo o que está aí é desperdício, mas inclui tudo – inclusive todos os gastos com publicidade e viagens.

SB – Quais são suas considerações finais?
Panzarini – Eu acho que nós não devemos perder a esperança. Eu acho que se o país conseguir fazer uma reforma tributária adequada, conseguir fazer uma política monetária mais adequada, de forma a reduzir o tamanho do Estado, e reduzir os juros, nós podemos criar condições para crescer. Um grande progresso que se conseguiu recentemente – e acho que tem de ser mencionado – foi a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estancou a hemorragia da dívida pública, responsabilizando até criminalmente o agente público que não cumpre as regras de gastar somente aquilo que arrecada. Mas, por enquanto nós estamos ainda enfrentando a chamada extra para pagar a farra fiscal do passado – mas já houve um progresso.